Requisitos de validez de los Actos Administrativos en El Salvador.

Un acto administrativo es toda manifestación o declaración de un poder público en el ejercicio de potestades administrativas, mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados y que queda bajo el del comienzo.

Llámense “Actos de Administración” las disposiciones emitidas por la Administración Pública, tendientes a regular su propia organización o funcionamiento. Corresponden a la Función Administrativa Interna, y en consecuencia, sus efectos agótense en el ámbito de la administración misma, siendo sus particulares destinatarios los agentes públicos: funcionarios y empleados, sin trascender a la esfera jurídica de los particulares o administrados. Justamente, ésta es la nota que les distingue del Acto Administrativo, ya que los efectos de este último inciden en el ámbito jurídico de los administrados. Justamente, ésta es la nota que les distingue del Acto Administrativo, ya que los efectos de este último inciden en el ámbito jurídico de los administrados. Queda pues, incluida en el concepto de Acto de Administración, toda disposición de la Administración Pública y toda actividad que ésta realice, que implique Función Administrativa Interna, es decir, que tenga como objetivo su propia organización o funcionamiento.

REQUISITOS DE VALIDEZ.

Los requisitos de validez están estipulados en nuestra Ley Procesal Administrativa en el Art. 22.- Sin perjuicio de lo que se establezca en Leyes especiales, en la producción de los actos administrativos, deben observarse los siguientes requisitos:

  1. Competencia e investidura del órgano competente;
  2. Presupuesto de hecho;
  3. Causa;
  4. Fin;
  5. Motivación;
  6. Procedimiento y,
  7. Forma de expresión.

COMPETENCIA E INVESTIDURA DEL ÓRGANO COMPETENTE.

Establece el conjunto de facultades o atribuciones legítimas que poseen los órganos administrativos, en razón de las funciones que le fueron asignadas.

La competencia es uno de los elementos esenciales de todo acto administrativo, entendiendo por tal competencia la aptitud legal de los órganos de la administración para dictar un actor administrativo. La primera característica que define la competencia en materia administrativa, es que la misma no se presume, y por lo contrario debe constar en norma expresa, atributiva de competencia, es decir como lo expreso la extinta Coste Suprema de Justicia. La competencia determina el limite dentro del cual el órgano puede moverse; lo que la administración puede hacer: las facultades, poderes y atribuciones que la Ley ha asignado al órgano.

PRESUPUESTO DE HECHO.

El presupuesto de hecho es el conjunto de circunstancias que tienen que preexistir para que exista el acto administrativo.

Tanto si no existe como si se aprecia erróneamente el presupuesto de hecho, el vicio en los actos por razón del mismo da lugar a la anulabilidad, ya que no se incluyen entre las causas de nulidad absoluta

Elementos objetivos: el primer elemento objetivo del acto es el presupuesto de hecho. Es decir, para que el acto administrativo sea legítimo debe darse en el caso concreto el presupuesto de hecho previsto por la norma aplicable. Dado que –como se ha dicho con anterioridad- el acto administrativo no es sino el resultado del ejercicio de una potestad administrativa, resulta que la Administración solo podrá dictar el acto administrativo concreto cuando concurra el presupuesto de hecho del ejercicio de la potestad administrativa previsto por la norma legal.

El presupuesto de hecho puede ser una situación material perfectamente objetiva, como por ejemplo la presunción de que se ha cometido una infracción administrativa: sólo en este caso la Administración pública competente podrá iniciar un expediente administrativo sancionador. Por ello, el presupuesto de hecho, en tanto que proviene directamente de la norma atributiva de la potestad administrativa, es siempre un elemento reglado del acto y, por consiguiente, controlable por parte del juez de lo contencioso-administrativo.

Presupuesto de hecho determinante de la resolución administrativa

Para que los actos administrativos sean válidos debe darse el presupuesto de hecho previsto en la norma que atribuye la potestad de actuar a la Administración.

Así, para imponer una sanción, es necesario que antes se haya cometido efectivamente una infracción al ordenamiento jurídico y que el ordenamiento prevea la posibilidad de imponer tal sanción; para cubrir un puesto en la Administración es preciso que exista una vacante, etc.

Con bastante frecuencia, el presupuesto de hecho viene expresado mediante conceptos jurídicos indeterminados: conceptos cuyos perfiles no se precisan por la norma (“situaciones de urgencia”, “peligro”, “orden público”, “justo precio”, “interés social”, etc.), pero que son susceptibles de precisión con arreglo a criterios lógicos, de experiencia, etc., en el momento de llevar a cabo una actuación concreta.

Los motivos son las circunstancias tanto de hecho como de derecho que, en cada caso, justifican o dan lugar a la emisión del acto administrativo. La Causa o Motivo El contenido es aquello que la Administración ha querido con el acto administrativo y se define como la consecuencia inmediata producida por el mismo. El contenido del acto, como todo acto jurídico, debe ser lícito, posible, determinado o determinable.

Distinta es la posición de Garrido Falla, que habla de la materia el tratar de los requisitos de validez y vicios de los actos:

a) Elemento subjetivo,

b) Contenido,

c) Causa,

d) Fin y

e) Forma.

García de Enterría critica esta posición al distinguir los siguientes elementos esenciales:

a) Elementos subjetivos (administración, órgano, competencia, investidura del titular del órgano);

b) Elementos objetivos (presupuesto de hecho, objeto, causa, fin);

c) Formales (Los presupuestos de hecho).

Un sector de la doctrina (Garrido, 1994) ha situado en los presupuestos de hecho la causa de los actos administrativos. Esta posición no parece aceptable, puesto que, en contra de la tradición dogmática que tiene su origen en la teoría general del Derecho, supone tomar por causa un presupuesto, y no, la finalidad objetiva o la adecuación a los fines que la justifican, que es en lo que realmente consiste la causa.

El ejercicio de la potestad administrativa de la que resulta un acto administrativo presupone la existencia de unos supuestos o elementos de hecho que la norma de atribución de la competencia ha establecido. Al no ser los actos administrativos sino el resultado de aplicación de una norma (la que habilita la potestad –la competencia que se actúa), requieren inexcusablemente, para su validez, que los presupuestos de hecho a los que la norma anuda consecuencias jurídicas, se cumplan en cada caso concreto. Los presupuestos de hecho pueden consistir en situaciones totalmente objetivas ( por ejemplo el número de alumnos por aula a la hora de otorgar una subvención a un centro docente) o bien implicar una valoración más compleja, si el tipo ha incluido en su descripción conceptos jurídicos indeterminados (como puede ser la noción de peligro inminente en el Derecho de policía, o la de la mejor técnica disponible en el medio ambiental) aunque sean indeterminados a priori, deben ser determinados por el órgano que aplica la norma en el caso concreto, sobre la base de la experiencia o de un juicio valorativo.

A diferencia de los con las potestades discrecionales en donde la Administración tiene la posibilidad de elegir entre varias soluciones, todas ellas igualmente lícitas, en los conceptos jurídicos indeterminados no existe sino una única solución justa, como es bien conocido y ya hemos estudiado en otra parte de este trabajo. Así, por ejemplo, una técnica es la mejor disponible, y sólo una. Debe decirse que sea cual sea la definición concreta del supuesto de hecho, éste siempre será enjuiciable por el Juez del Contencioso, constituyendo un importante instrumento de control de la legalidad de la actuación administrativa, tema que es tratado en profundidad.

Para tener una idea más clara acerca de este requisito de validez el cual se encuentra en el artículo 22 de la Ley de Procedimientos Administrativos en su literal b, citaremos al autor García de Enterría, que nos dice que “el acto administrativo no es más que el ejercicio de una potestad, resulta que el mismo sólo puede dictarse en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicación se trata” por lo tanto, los presupuestos de hecho son aquellas circunstancias exteriores que justifican y determinan la producción del acto, sus efectos, alcance y sentido.

Y así como la Sala de lo Contencioso Administrativo en la sentencia 117-S-2000 menciona: “Los presupuestos de hecho de los actos administrativos son aquellos elementos previos que condicionan la emisión de un acto.”

CAUSA.

La causa del acto administrativo está integrada por los antecedentes de hecho y de derecho que llevan a su dictado. Este elemento reviste especial importancia, ya que exige una verificación tanto de los hechos ocurridos, como de la subsunción de estos en una prohibición o violación del mandato legal o ético.

En términos generales, la doctrina se encamina en dos diferentes sentidos para explicar lo que debe entenderse por causa del acto administrativo: el subjetivista y el objetivista. Los subjetivistas hacen radicar la causa en la voluntad del sujeto; no nos parece concebible que el acto exista sin el concurso de la voluntad, y una cosa es la existencia misma del acto, y otra muy distinta es la validez o invalidez de este, que es a lo que están referidos sus elementos, así como a su eficacia. Es más, la causa o motivo de un acto no descansa en la voluntad del sujeto, sino en la norma que o autoriza, mientras que Los objetivistas hacen radicar la causa en los antecedentes o circunstancias de hecho o de hecho que en el caso concreto justifican la emanación del acto

Sin embargo, aceptamos que el órgano emisor realiza una valoración subjetiva de tales antecedentes o circunstancias al emitir el acto; pero esa valoración en nada hace variar que el sustrato de la causa radique en la norma, o que, en otros términos, sean esos antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho, por si mismos, los que justifiquen la emisión del acto, pues si el sujeto expresare una voluntad que estuviera en desacuerdo con ellos, el acto resultaría viciado, justamente, por ausencia de causa o motivo.

En consecuencia, entendemos por causa del acto administrativo, los antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho que en la especie de que se trate, conducen y justifican al sujeto para emitir el acto.

FIN O FINALIDAD.

El fin es el “para que” del acto administrativo. Es el objetivo que la potestad persigue o asigna al órgano administrativo, objetivo que habrá de ser necesariamente cumplido y reflejado por el acto administrativo que se ha dictado en el ejercicio de aquella facultad; Y así como lo describe Santiago Muñoz Machado, el cual señala que “la Administración Pública es una organización fiduciaria, en el sentido de que no actúa en beneficio propio, sino en beneficio de necesidades e intereses ajenos. Así, la Administración Pública, en última instancia, actúa siempre en beneficio de la ciudadanía. En términos abstractos, el fin de cualquier acto administrativo es el bien común de la sociedad completa”. por lo tanto, toda “finalidad” debe estar acorde con el interés público, así como lo regula la Constitución de la República en el artículo 246 inciso segundo donde se establece que El interés público tiene primacía sobre el interés privado.

Y por esta razón se constituye en elemento esencial y necesariamente debe ser: verdadera, real y no encubierta o falsa, ni distinta al “objeto” o “contenido” del acto; en caso contrario habría una desviación de poder que viciaría el acto. De esta afirmación resulta que el actuar de los órganos administrativos no puede ser arbitrario, sino que debe estar encaminado al logro de esos objetivos propuestos a su acción y Esta finalidad debe de ser lícita y por tanto conforme al ordenamiento jurídico administrativo.

Por lo que la finalidad se encuentra regulada en el Art. 159 de la Ley de Procedimientos Administrativos que literalmente dice: … “La finalidad de estas normas reside en que la Administración Pública obtenga la información necesaria para su aprobación, canalizando el diálogo con otros órganos y entes públicos, con los interesados y el público en general, con ponderación de las políticas sectoriales y derechos implicados y promoviendo la mejora regulatoria y el derecho fundamental a la participación ciudadana como sustento de la buena gobernanza democrática”

MOTIVACIÓN.

En la Jurisprudencia 351-2012 de la Sala de lo Contencioso Administrativo encontramos un concepto respecto a la motivación en la que se indica que la motivación consiste en la explicación de las razones que indujeron a la administración pública a la emisión del acto controvertido. Además, le otorga como principales finalidades:

a) Desde el punto de vista interno, asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la administración,

b) Desde el terreno externo, formal, constituye una garantía para el interesado que podrá así impugnar en su caso el acto, atacando las bases en que se funda.

En la doctrina, Ramón Parada en su libro Derecho Administrativo, en el capítulo de El acto administrativo, clases y elementos, nos hace mención a la motivación y nos brinda un poco de historia al respecto, al mencionarnos que la motivación es una exigencia relativamente moderna, ya que en el Antiguo Régimen ni siquiera se exigía en las sentencia judiciales, pues se consideraba incompatible con el prestigio de la autoridad en el Estado absoluto, que no tenía que dar explicaciones de sus actos o sentencias, y no fue hasta el 19 de octubre de 1890 que en el derecho administrativo se exigió la motivación en los reglamentos magisteriales dictados en desarrollo de la Ley de Bases del procedimiento Administrativo. Así el de Gracia y Justicia dispuso que los acuerdos administrativos que pongan término a una pretensión o expediente enunciarían los hechos y fundamentos legales o la doctrina pertinente, limitados unos y otros a la cuestión que se decida (Real decreto de 17 de abril de 1980, art. 66).

De igual manera Ramón Parada nos indica que la motivación ha de ser suficiente para dar razón plena del proceso lógico y jurídico del acto en cuestión, sin que valgan las falsas motivaciones, que valen para cualquier supuesto y que nada o muy poco justifican o explican sobre la decisión del acto en el que se insertan.

PROCEDIMIENTO.

El procedimiento como requisito de validez del acto administrativo se encuentra de igual manera en el art. 22 de la Ley de Procedimientos Administrativos en su literal f, y de manera más específica en el art. 64 y subsiguientes de la antes citada.

En la jurisprudencia 67-2018-ST, la Cámara de lo contencioso Administrativo nos hace referencia al procedimiento administrativo, indicándonos que el Procedimiento Administrativo es una sucesión de trámites que desembocan en una resolución final, a lo largo de un procedimiento se acumulan una serie de actos que no son la respuesta que la Administración ofrece al problema en examen, sino eslabones sucesivos que darán como resultado una decisión.

En la doctrina Ramón Parada hace referencia al Procedimiento en su libro de Derecho Administrativo, indicando que el Procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolución final, cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares.

El procedimiento es por ello un requisito esencial, que cumple una función análoga al proceso judicial y al procedimiento legislativo o parlamentario, aunque no tiene las mismas exigencias o trámites. La esencialidad del Procedimiento viene impuesta por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en dónde se indica que os actos administrativos se producirán por el órgano competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecido, con sanción de nulidad de pleno derecho para los actos que fueren dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal establecido.

FORMA DE EXPRESIÓN.

La forma en que los actos administrativos se producirán esta estipulados como uno de los requisitos de validez en el art. 22 de la Ley de Procedimientos Administrativos, en su literal g, y de manera concreta en el art. 24 de la misma Ley, en donde se nos indica que la forma en que los actos administrativos se producirán o consignarán es por escrito, haciendo mención a que cuando su naturaleza o circunstancias no exijan o permitan otra forma de expresión o constancia.

De igual manera en los arts. 89 inciso primero y Art. 111 de la Ley de Procedimientos administrativos se hace mención a la forma de expresión en qué se deben dar los actos administrativos.

En jurisprudencia 06-2018 de la Cámara de lo contencioso Administrativo, hace referencia a la forma de expresión de los actos administrativos y que estos deben de ser de manera expresa y escrita.

En la doctrina Ramón Parada hace referencia a la forma en su libro de Derecho Administrativo, y menciona que a comunicación de los actos administrativos a los interesados se actúa por medio de la notificación o la publicación. La notificación es una comunicación singular a persona o personas determinadas, mientras la publicación se dirige a un colectivo de personas o singulares, pero en paradero desconocido. La notificación es, en todo caso, la técnica más solemne y formalizada de la comunicación porque incluye la actuación mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan haber entregado a una persona la copia escrita de un acto.

 

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